2017年，国家发展改革委等八部门联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，为跨区域协同合作、强化资源优化配置提供了政策支持。传统的“飞地经济”模式主要是经济较为发达的城市在欠发达城市设立飞地园区，或两地园区之间开展产业、技术等方面的合作，从而实现“强扶弱”。

　　2023年，中共广东省委、广东省人民政府印发《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》提出，支持粤东粤西粤北各市在珠三角地区设立“反向飞地”，正式在广东提出“反向飞地”政策。

　　2024年，全国31个省级行政区的政府工作报告中，“科创飞地”与“反向飞地”屡次被提及，折射出各地对于打破地域限制，整合优质资源，实现跨越发展的深度思考与战略部署。追本溯源，“反向飞地”在长三角地区，特别是浙江省等地已有长期全面的探索。

　　反向飞地是“飞地经济”的一种，是指欠发达地区主动在发达地区设立研发、孵化、人才等基地，通过借势借地借人才，实现跨越式发展。这种模式的出现，打破了传统飞地经济中资源单向流动的局限，使得欠发达地区能够更加主动地融入发达地区的发展轨道，实现资源共享、优势互补。

　　01 浙江省“反向飞地”的实践探索

　　浙江在“山海协作工程”战略的推动下探索发展“飞地经济”，也是“反向飞地”模式实践的代表性区域。

　　浙江省飞地经济的历程

　　“飞地经济”1.0时代——山呼海应，优势互补。2002年浙江开始实施“山海协作工程”，经过10余年探索证明“飞地经济”是深入实施“山海协作工程”的有效途径。2012年8月浙江省印发《关于推进山海协作产业园建设的意见》，要求由杭州、宁波等发达县（市、区）在衢州、丽水有条件的县(市、区)合作共建首批9个省级山海协作产业园，通过要素导入和优势互补，带动欠发达地区加快发展。山海协作产业园是最传统的“飞地经济”模式，核心是欠发达地区承接发达地区产业、资金、技术转移，并在本地结合自身廉价的土地和人力资源，进行加工组装生产，从而在双赢中带动经济快速发展，本质上属于产业梯度转移范畴，其科技含量、体量能级等相对较低。

　　“飞地经济”2.0时代——主动出击，借船出海。随着经济发展，特别是在创新驱动的背景下，2021年，浙江省引发《关于进一步支持山海协作“飞地”高质量建设与发展的实施意见》，推出山海协作“升级版”即山海协作“飞地”建设。在省级层面和发达地区的支持下，由欠发达地区主动出击、借船出海，到经济发达、创新资源集聚的地区建设飞地，又称“反向飞地”。“反向飞地”模式的建立标志着浙江“飞地经济”发展迈入2.0时代。

　　“反向飞地”的类型

　　为强化山海协作，实现全省高质量发展，浙江“反向飞地”除了模式的迭代创新，也进行了内容创新。结合脱贫攻坚、生态保护、创新发展等需要，探索了“产业飞地”“科创飞地”“消薄飞地”三类特色模式。

　　“产业飞地”以先进制造业为主，全省统筹安排，由浙江省大湾区新区、省级高能级平台等相关产业发展平台，为山区26县提供一块不小于1平方公里的土地，“飞地”的建设用地指标由飞出地予以保障，政府提供了“人、钱、地、体制机制”等全方位的政策创新支持。

　　以土地政策为例，一是省级统筹安排产业飞地用地规划指标，飞地建设用地指标由飞出地通过全域土地综合整治与生态修复工程产生的城乡建设用地增减挂钩节余指标予以保障。二是允许飞地内符合条件的重大产业项目提前预支新增建设用地计划指标。三是允许山海协作结对地区城乡建设用地增减挂钩节余指标和耕地占补平衡指标异地调剂使用。四是对通过兼并重组、转型升级等方式盘活利用闲置土地，超额完成处置任务的部分给予用地指标奖励。这种模式使得经济发达地区与欠发达地区之间能够形成有效的产业对接，促进资源优化配置和产业升级。

　　“科创飞地” 是从科技创新资源异地使用的角度所构建形成的一种飞地经济模式。在创新驱动发展的背景下，通过资源配置的优化，欠发达地区主动在发达地区引智借势，反向设立飞地园区引流创新人才与企业，并通过引导飞地内孵化成熟的项目到欠发达地区产业化等方式，实现对欠发达地区产业的科技赋能和发展带动的区域经济合作模式。

　　这种模式下，欠发达地区将资金、产品需求等要素输出到经济发达地区，与飞入地的人才、研发设施等资源相结合，形成创新合力。飞出地往往只需要提供楼宇等有限规模的场地，就能实现为欠发达地区引资引智。

　　“消薄飞地”是针对集体经济薄弱村而设计的飞地经济模式。通过集中资金、土地等资源配置到结对发达地区，依托成熟的开发区、园区，联合建设可持续发展项目并取得固定收益。

　　这种模式在促进共同富裕方面发挥了重要作用，使得集体经济薄弱村能够分享到发达地区的发展成果，实现经济收入的稳定增长。消薄飞地模式不仅有助于缩小地区间的贫富差距，还有助于提升整个社会的福利水平。

　　“科创飞地”——衢州海创园

　　衢州海创园是浙江省探索反向“科创飞地”的最具代表性案例。园区位于杭州未来科技城的核心区块，是浙江省首个“科创飞地”。

　　2012年8月，衢州市政府和未来科技城管委会签订合作协议，在未来科技城借用一块26亩“飞地”，供衢州市建立衢州海创园。园区建设面积 6.8万平方米，其中3栋为科技企业孵化器，1栋为“产业+资本”机构的多业态融合平台。首创了“研发孵化在杭州、产业转化在衢州，工作生活在杭州，创业贡献为衢州”的异地聚才模式。

　　开发模式方面，两地政府在“山海协作工程”背景下，围绕资源要素置换的合作路径进行创新。针对杭州土地资源紧缺的问题，衢州市通过将丘陵地进行土地整备所富余的水田指标置换给余杭区，使余杭区获得了发展空间，衢州市政府则获得未来科技城内26亩土地建设长期的引才平台。

　　组织管理方面，落地杭州余杭的衢州海创园成立联合管委会，推动入驻企业与驻地其他单位享受余杭区的“同城待遇”，即入驻企业不仅可以享受余杭区政府提供各类创新创业服务和人才支撑政策，而且入驻企业员工可以享受余杭区政府提供的健康医疗、子女入学等个性化的服务保障。

　　运营运维方面，衢州海创园探索性的采取了“政府购买服务”的形式，由衢州市国资委、财政局与银江孵化器股份有限公司签署投资运营协议，将运营服务交由民营企业来负责，试图借用市场之手，将服务落地实处。衢州市政府主要负责服务保障和监督考核，围绕人才引进、资源聚集、税收等方面制定相关的考核指标。

　　收益分配方面，衢州海创园充分考量了飞入地和飞出地之间的区域经济差异，“飞地”驻地余杭区政府采用先收后返的方式分配收益，即先以税收方式收取，然后再将区政府可以支配的税收全额返给衢州。

　　02 “反向飞地”促进区域协调发展的启示

　　政府引导，全盘统筹

　　浙江省“飞地经济”的探索是在政府“山海协作工程”背景下携手共富的统筹发展之路。为真正实现飞地经济的作用，关键在飞入地、飞出地的“情投意合”，实现取长补短。

　　产业选择是关键。浙江遵循26县的比较优势，坚持“一县一业”发展原则，引导山区26县因地制宜培育发展1-2个具有地方特色的主导产业，并基于原有产业谋划转型升级，从而创造出双方合作的稳固基础。发达地区充分发挥人才、资金、政策、信息等优势为产业发展提供有力支持，欠发达地区利用自身资源优势代保占补平衡指标，为发达地区转型升级提供空间保障。

　　在推进大湾区协同一体化发展、全面实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展中，政府引导下的一体化合作机制是“飞地经济”可持续发展的关键，应积极探索“人、钱、地、体制机制”等全方位的政策支持，促进区域合作共赢。

　　机制创新，要素保障

　　反向“科创飞地”是典型的“小空间、大平台”发展模式，一方面有助于引导发达地区存量资源再开发，另一方面有助于为欠发达地区提供研发孵化平台。

　　例如，在广州市推进北部增长极、广清一体化发展路径中，应积极探索“飞地+本地”的联动方式，建立良好的合作机制和平台，立足地理接近性和产业优势互补性，完善基础设施建设，压缩时空距离，实现资源要素充分流动。同时，探索灵活的资源要素供给模式，以土地政策为例，通过统筹安排飞地用地规划指标，或通过全域土地综合整治等方式保障要素供给，实现资源要素优化配置、生态价值有效转化、现代产业体系培育完善、城乡统筹共同富裕。